Eau potable et Premières Nations: un manque d’entretien chronique menace les infrastructures

Photo: Alexis Riopel Le Devoir Le château d’eau de Kebaowek

Le gouvernement fédéral reconnaît depuis plus d’une douzaine d’années que l’entretien des infrastructures d’eau potable et d’eaux usées des Premières Nations est sous-financé. Malgré les récents investissements supplémentaires, les changements promis depuis longtemps par Ottawa tardent à se concrétiser.

« Je dois supplier pour avoir de l’argent », dit Mervin Lathlin, un technicien de la nation Shoal Lake Cree, en Saskatchewan, qui peine à obtenir les fonds nécessaires auprès de son conseil de bande. Les conséquences sont concrètes : à quelques reprises, des fournisseurs ont retenu la livraison de produits chimiques pour le traitement des eaux destinés à sa communauté en raison d’un retard de paiement. « J’ai commencé à paniquer », confie-t-il.

Des entretiens réalisés depuis janvier 2020 avec des centaines de personnes — des chefs de bande, des citoyens autochtones, des techniciens, des universitaires, des ingénieurs — montrent que les délais dans la réforme des programmes forcent des communautés à faire des sacrifices pour maintenir leurs services publics se rapportant à l’eau.

Les infrastructures publiques des réserves, quant à elles, n’atteignent pas leur pleine durée de vie en raison du manque d’entretien, confirme une enquête menée ces derniers mois par un consortium universitaire et médiatique dirigé par l’Institut du journalisme d’enquête de l’Université Concordia, dont Le Devoir fait partie.

En 2015, le gouvernement de Justin Trudeau a promis que tous les avis d’ébullition d’eau à long terme seraient résolus dans les communautés autochtones au plus tard en mars 2021. En décembre dernier, Ottawa a reconnu que cette cible ne serait pas atteinte. En cinq ans, au moins 1,74 milliard de dollars ont été investis dans les infrastructures, mais le financement destiné à l’utilisation et à l’entretien des systèmes n’a pas toujours été au rendez-vous.

De 2015 à 2018, ce montant s’élevait en moyenne à 146 millions par année, alors que, en décembre 2017, le Directeur parlementaire du budget (DPB) évaluait à 361 millions par année les sommes nécessaires pour faire fonctionner et entretenir les systèmes d’eau potable et d’eaux usées des Premières Nations. Le financement ne s’élevait donc qu’à 40 % des besoins estimés.

Selon la Loi constitutionnelle canadienne, la Couronne est responsable des communautés autochtones. Ottawa finance la conception et la construction des systèmes d’aqueduc et d’égout, ainsi que 80 % de leurs coûts de fonctionnement et d’entretien, mais délègue leur gestion aux conseils de bande en vertu de la Loi sur les Indiens.

Dans une présentation de 2018 préparée par Services aux Autochtones Canada (SAC) et obtenue par notre équipe, des fonctionnaires estiment qu’un cinquième des infrastructures d’eau financées par Ottawa ne vont pas « rester fonctionnelles pour leur cycle de vie [complet] ». Le document suggère que des lacunes de fonctionnement et d’entretien jouent un rôle dans la détérioration prématurée des infrastructures.

La présentation indiquait aussi que les « inégalités » générées par la politique actuelle de financement ont « directement contribué » à creuser le fossé socio-économique séparant certaines communautés autochtones du reste de la société. On disait viser avril 2019 pour la mise en œuvre d’une nouvelle politique ; cela n’a pas encore été fait.

En date du 26 janvier, on comptait 57 avis à long terme (en vigueur depuis au moins douze mois) concernant la qualité de l’eau potable dans les réserves autochtones du Canada. Depuis novembre 2015, une centaine de ces avis ont été levés dans le pays. L’Ontario est la province la plus touchée, avec encore 43 avis à long terme en vigueur. Au Québec, trois avis à long terme ont été levés à Kitigan Zibi depuis cinq ans. Aucun n’est actuellement en vigueur dans la province.

Dans le jargon administratif, le fonctionnement et l’entretien (F & E) englobe toutes les activités nécessaires à la distribution d’eau potable et à la collecte des eaux usées. Cela comprend notamment le salaire des techniciens, l’achat de produits chimiques, l’électricité, les pièces de rechange et les inspections.

Le niveau actuel de financement du F & E ne permet pas aux Premières Nations de se conformer aux mêmes normes d’exploitation que les municipalités ontariennes, avance Tom Sayers, un employé du Windigo First Nations Council qui offre des services techniques et de la formation aux techniciens de cinq communautés du nord-ouest de l’Ontario. « Tu ne peux pas offrir de bons salaires, payer tes factures d’Hydro, ou acheter les produits chimiques », déplore-t-il.

« Ça ne sert à rien de dépenser 8 millions sur une usine de traitement de l’eau si vous n’avez pas de personnel compétent, payé à un salaire décent, pour l’utiliser », soutient Scott McLeod, le chef responsable de la région du lac Huron au sein de la nation anichinabée, qui représente 39 Premières Nations en Ontario. En conséquence, plusieurs Premières Nations sont dans une situation intenable, « assises sur un baril de poudre à canon ».

Selon une série d’entretiens téléphoniques menés d’un bout à l’autre du pays par notre équipe, le tiers des responsables des services d’eau des Premières Nations disent être aux prises avec des problèmes de financement quant au fonctionnement de leurs systèmes. Près de 23 % des 96 répondants disent ne pas avoir assez de financement en F & E pour faire fonctionner leur usine. De plus, 11 % des répondants ont fait part de problèmes de financement : par exemple, de longs délais pour obtenir les fonds nécessaires à des réparations d’urgence.

Le résultat des sous-investissements en F & E, « c’est un déficit des infrastructures qui est beaucoup plus grand dans les Premières Nations que dans les communautés non autochtones », affirme Kerry Black, une professeure d’ingénierie à l’Université de Calgary qui se spécialise dans la gestion raisonnée de l’eau. « Les montants requis sont maintenant exponentiellement plus élevés, ajoute-t-elle, parce qu’il y a eu de la négligence pendant longtemps. »

Des choix déchirants

Dans la réserve de Pikogan, en Abitibi-Témiscamingue, les autorités locales font le choix de consacrer les sommes nécessaires pour assurer le fonctionnement du système d’aqueduc et d’égouts. Toutefois, cela se fait aux dépens d’autres besoins ressentis par cette communauté anichinabée établie tout près d’Amos.

« C’est sûr qu’il y a un impact au niveau des logements, parce que c’est tout interrelié », explique la cheffe de la Première Nation Abitibiwinni, Monik Kistabish, dont relève Pikogan. Les logements sont surpeuplés, explique- t-elle, mais le conseil de bande manque d’argent pour entretenir les bâtiments qui se détériorent. La réparation des routes souffre aussi de manque de fonds.

En région éloignée, le coût de chaque réparation est multiplié par la distance. Réparer un panneau de contrôle à haute tension, par exemple, requiert les services d’un électricien spécialisé. Dans une communauté comme Pakuashipi, sur la Côte-Nord, il doit venir en avion : le remplacement d’un seul fusible peut alors coûter 2000$.

Photo: Alexis Riopel Le Devoir La communauté anichinabée tire son eau potable du lac Kipawa.

La main-d’œuvre donne aussi des maux de tête à plusieurs communautés. Deon Hassler, un employé du conseil tribal File Hills Qu’Appelle, qui donne de la formation à des techniciens en Saskatchewan, est bien au courant du problème de la relève.

« J’ai environ cinq techniciens qui veulent prendre leur retraite et nous cherchons des gens qui veulent reprendre le travail. Ce n’est pas facile, confie-t-il.  Nous avons eu des expériences positives dans quelques communautés, mais quand [les candidats] voient les salaires, cela ne les encourage pas à rester. »

Ces dernières années, les Premières Nations doivent aussi composer avec l’adoption de nouvelles technologies plus dispendieuses. Joy Cramer, la p.-d.g. de la Southern Chiefs’Organization représentant 34 Premières Nations dans le sud du Manitoba, indique que plusieurs des nouvelles usines de traitement des eaux utilisent la filtration sur membrane. Ce système est très efficace pour éliminer les bactéries, les micro-organismes, les particules et la matière organique, mais implique des coûts d’utilisation élevés.

« Si une membrane se brise, nous savons que le coût pour la remplacer est plus grand que le budget annuel d’entretien des communautés », dit Mme Cramer. Faute d’argent, des communautés doivent utiliser leur usine de traitement des eaux sans la membrane nécessaire à son fonctionnement optimal.

Des investissements supplémentaires

Le gouvernement fédéral est en train d’augmenter le financement destiné au F & E des systèmes d’eau potable et d’eaux usées des communautés autochtones. Dans son budget de 2019, il a promis 606 millions supplémentaires sur quatre ans, à compter de l’année financière 2020-2021, spécifiquement pour le F & E. En décembre 2020, il a annoncé une enveloppe supplémentaire de 616 millions sur six ans, toujours pour le F & E.

En réponse à nos demandes de précisions, SAC n’a pas voulu détailler quelles sommes étaient prévues année par année. Le ministère n’a pas non plus spécifié si ces nouveaux investissements s’additionnent à un financement de base. Il n’est donc pas possible pour l’instant de savoir si le financement annuel total comble les besoins estimés à 361 millions en 2017 par le Directeur parlementaire du budget.

(Les deux promesses citées ci-dessus correspondent en moyenne à 254 millions par année d’ici 2024. Pour l’année financière 2018-2019, le « financement ministériel permanent » destiné au F & E des infrastructures d’eau était de 109 millions.)

Photo: Alexis Riopel Le Devoir Le technicien local Terry Perrier remonte un seau du conduit qui renvoie l’eau traitée vers le lac, sous le regard de Marc Lemay, un formateur itinérant.

En entrevue avec notre équipe d’enquête en janvier 2021, le ministre des Services aux Autochtones, Marc Miller, explique que ces investissements s’inscrivent dans le cadre de sa stratégie pour lever les avis à long terme d’ébullition d’eau.

« C’est un engagement d’une certaine ampleur que nous avons pris en main avec succès au cours des cinq dernières années, dit le ministre Miller. Et, bien sûr, nous avons encore beaucoup de travail à faire, mais nos engagements à long terme concernant le F & E font partie intégrante de cette discussion. »

Des experts interrogés par notre équipe attendent de voir les résultats générés par les nouvelles sommes engagées avant de crier victoire. Dans plusieurs communautés, le retard d’entretien à rattraper est considérable. Par ailleurs, la structure de financement — que le gouvernement a également promis de mettre à jour — n’a pas encore été officiellement modifiée.

« Le travail va devoir se faire sur plusieurs années, avec de la formation, des salaires. Donc, pour le moment, je pense que c’est un peu tôt pour se prononcer », analyse Jean-François Savard, un professeur de l’École nationale d’administration publique spécialisé dans les questions autochtones.

« Le gouvernement s’attend à ce que les communautés autochtones fassent des miracles avec les fonds qui leur sont alloués », ajoute M. Savard, qui souligne qu’un fossé sépare généralement les sommes engagées et la réalité sur le terrain. Il croit toutefois que le financement, beaucoup plus ciblé qu’auparavant, favorisera le redressement des services d’eau potable et d’eaux usées dans les réserves.

Une politique « dépassée »

Le gouvernement canadien aura donc finalement apporté ces derniers ajustements budgétaires 13 ans après la publication de l’« Évaluation sommative de la Stratégie de gestion de l’eau des Premières Nations », en 2007, qui alertait déjà du déficit à combler en matière de F & E des infrastructures hydrauliques dans les réserves.

En 2011, une enquête menée pour le compte du gouvernement par la firme d’ingénierie Neegan Burnside — « la plus exhaustive et vigoureuse de ce type jamais menée par un gouvernement fédéral », selon Ottawa — confirmait le sous-financement du F & E des systèmes d’eaux usées et d’eau potable dans les communautés autochtones.

Pour déterminer les sommes à verser aux Premières Nations pour le F & E, SAC utilise une formule datant des années 1980. Celle-ci prend en compte des montants de base, qui sont ensuite ajustés en fonction des variations régionales de prix, puis de la distance avec les fournisseurs de services et de produits. Des chefs autochtones, plusieurs ingénieurs, des chercheurs universitaires et le gouvernement fédéral lui-même estiment que ce cadre est dépassé et inadéquat.

« [La formule] n’est pas basée sur le coût véritable pour faire durer les actifs dans le temps, estime Craig Baker, le directeur général de First Nations Engineering Services, une entreprise autochtone basée en Ontario qui conçoit des systèmes d’eau potable et d’eaux usées. C’est basé sur un modèle atypique [funky] vieux de 30 ans qui a été développé quand les infrastructures étaient à des années-lumière de simplicité de ce qu’elles sont maintenant. »

La formule prend notamment en compte la superficie des usines de traitement des eaux, octroyant davantage de subventions aux plus grandes installations. En conséquence, des usines récentes, fondées sur de nouvelles technologies plus efficaces mais plus coûteuses à faire fonctionner, reçoivent moins d’argent puisqu’elles occupent moins d’espace, selon l’ingénieur.

Photo: Alexis Riopel Le Devoir Des bassins aérés permettent un traitement des eaux usées.

La Première Nation M’Chigeeng est touchée par ce jeu de pieds carrés. Cette communauté ojibwée établie sur l’île Manitoulin du lac Huron avait deux options pour sa nouvelle usine de traitement des eaux : implanter une petite usine utilisant une nouvelle technologie sur le lot prévu à cet effet, ou bien déplacer l’usine sur un terrain plus grand et miser sur la filtration sur sable. Même si la première option est plus coûteuse à entretenir, explique M. Baker, c’est la seconde que la formule récompense.

La formule de SAC prend aussi en compte que 20 % des coûts de fonctionnement et d’entretien sont assumés par les Premières Nations elles-mêmes. Puisque la plupart de celles-ci ne collectent pas de taxes foncières, elles doivent trouver cet argent en imposant des taxes sur l’eau ou grâce à d’autres sources de revenus.

Déjà en 2001, les Chefs de l’Ontario faisaient valoir que cette partition des coûts ne fonctionnait pas dans leur rapport présenté à la Commission d’enquête sur Walkerton, qui faisait suite à la contamination à l’E. coli de l’eau de Walkerton, en Ontario. « Plusieurs Premières Nations ont des difficultés considérables pour imposer et récolter ces frais d’utilisation en raison du coût de la vie élevé et de forts taux de chômage dans leur communauté. Cela provoque un déficit systématique dans le financement », y lisait-on.

En juillet 2017, la ministre des Affaires autochtones et du Nord, Carolyn Bennett, déclarait que le gouvernement travaillait conjointement avec l’Assemblée de Premières Nations (APN) pour réviser la méthode de calcul des sommes destinées au F & E. « Cette politique est dépassée et elle ne reflète tout simplement plus les réalités auxquelles les Premières Nations sont confrontées », disait Mme Bennett.

Un document qui n’était pas destiné à être rendu public, mais que notre équipe a réussi à obtenir, confirme que, déjà en 2018, SAC convenait lors de discussions avec des représentants de l’Assemblée des Premières Nations (APN) qu’il serait nécessaire de financer à 100 % les coûts de fonctionnement des infrastructures autochtones. Plus de deux ans plus tard, ce n’est pas encore chose faite.

Une porte-parole de SAC assure cependant que le ministère couvrira pour la première fois en 2020-2021 l’entièreté des coûts de F & E. « La politique actuelle sera modifiée pour rendre possible le financement de 100 % des coûts déterminés par la formule », écrit-elle. À la mi-février, les sommes additionnelles n’avaient toutefois pas encore toutes été versées pour l’année financière qui s’achève le 31 mars.

Une nouvelle politique en gestation

À l’automne 2019, l’APN a résolu en assemblée de pousser le gouvernement à abandonner la formule d’allocation du financement pour les infrastructures des réserves et de plutôt adopter la « gestion des actifs ». Ce principe commande de systématiquement et stratégiquement planifier l’utilisation, l’entretien et la mise à niveau des infrastructures pour l’ensemble de leur cycle de vie.

Dans ce paradigme, le financement obtenu par chaque Première Nation dépend des coûts de fonctionnement à long terme de ses infrastructures, plutôt que d’une formule générique. Très en vogue ces dernières années, le principe de la gestion des actifs est en voie d’adoption dans le monde municipal.

Dans le cadre de projets pilotes organisés par l’APN dans une douzaine de communautés autochtones d’un bout à l’autre du Canada, des consultants indépendants ont élaboré un plan de la gestion des actifs afin de mieux comprendre ce qu’impliquerait un changement du mode de financement.

Tous les projets pilotes ont révélé un retard important dans le renouvellement des infrastructures, selon une présentation donnée par Craig Baker à l’APN en mars 2020. Par ailleurs, l’exercice a confirmé qu’au chapitre du fonctionnement et de l’entretien, SAC verse des sommes significativement en deçà des fractions promises, qui dépendent du type d’infrastructure. Ce problème est « chronique », selon M. Baker.

En Alberta, la Première Nation Louis Bull Tribe touchait 21 % des fonds réellement requis pour le F & E, selon l’expertise indépendante commandée par l’APN. En Ontario, trois communautés (Moose Cree, Kasabonika Lake et Curve Lake) recevaient respectivement 28 %, 60 % et 22 % des sommes requises. Au Québec, Kebaowek obtenait 33 % du financement jugé nécessaire par la consultante Marie-Élaine Desbiens.

Spécialiste de la gestion des actifs, Mme Desbiens insiste : l’adoption de cette structure de financement ne sera pas seulement utile pour les Premières Nations, mais aussi pour le gouvernement. « Avec des portraits à long terme des besoins, l’arbitrage de l’allocation des fonds devient plus structuré, plus éclairé », fait-elle valoir.

En entrevue, le ministre Miller confirme que son ministère élabore actuellement une nouvelle formule. La gestion des actifs fait partie des principes étudiés pour la déterminer. Toutefois, M. Miller n’était pas en mesure de donner la date d’entrée en vigueur de ces changements. « J’aimerais voir cela changer aussi rapidement que possible », dit-il.

Avec Erica Endemann (Université Carleton), Danna Henderson (Université des Premières Nations du Canada), Theresa Kliem (Université de Regina), Lila Maître (Université du Québec à Montréal), Tom Fennario et Brittany Hobson (APTN), Krista Hessey (Global News), Annie Burns-Pieper, Patti Sonntag, Emma Wilkie et Declan Keogh (Institut du journalisme d’enquête de l’Université Concordia)

Crédits

Équipe d’enquête

  • Université Concordia : Laurence Brisson Dubreuil, Luca Caruso-Moro et Kaaria Quash, avec l’aide de Charlotte Glorieux, Olivia Johnson, Tristan McKenna et Stéphanie Ricci (professeure : Patti Sonntag).
  • Le Devoir : Anabelle Nicoud (cheffe de projet)
  • Ont contribué à ces reportages des étudiants et des journalistes affiliés à des collèges, des universités et des médias de partout au Canada, dont l’Université Carleton, l’Université Concordia, l’Université des Premières Nations du Canada, le Collège Humber, l’Université de Regina, l’Université MacEwan, l’Université Mount Royal, l’Université de Québec à Montréal, l’Université de la Colombie-Britannique et l’Université de King’s College.

Vous pouvez contacter notre équipe en toute confidentialité à l’adresse iij.tips@protonmail.com.

Cliquez ici pour voir la liste de tous ceux qui ont contribué à la série « La promesse de l’eau » et en apprendre davantage sur notre consortium.

Produit par l’Institut du journalisme d’enquête de l’Université Concordia.

5 commentaires
  • Jean-François Trottier - Abonné 22 février 2021 07 h 20

    Combien pour un oléoduc? Ben coudon...

    Une nation en entier, vivant sur une Terre qui ne lui appartient pas, souhaite "rendre" cette Terre à ses petits-enfants,

    Sans eau. Avec l'unique fierté d'avoir survécu, ce qui dans les faits est miraculeux mais difficile à raconter aux enfants.

    Le racisme des générations précédentes ne peut pas, n'a jamais pu servir d'excuse. Les réserves doivent appartenir en propre aux Nations qui y vivent, et le strict minimum est qu'elles aient un budget d'eau... équivalent à l'achat de Trans Mountain.
    Parce que dans les faits, le racisme n'a jamais cessé. Il n'est pas "systémique", il n'est pas dans l'air du temps, il est réel coimme une barre de fer et il est à Ottawa la multiculturiste.

    Un oléoduc pour 50 aqueducs, l'équation dt que le second est bien plus payant en terme d'humanité.

    • Jacques Bordeleau - Abonné 22 février 2021 09 h 19

      Très bien dit! Et autant pour les donneurs de leçons libéraux fédéraux !

      Jacques Bordeleau

  • Bernard LEIFFET - Abonné 22 février 2021 08 h 01

    Juste un mot : que notre santé relève d'Ottawa ou de Québec, le sort des autochtones et des blancs est le même!

    Comme individu, je me bats depuis des années pour que des réseaux d'acqueduc et d'égout soient disponibles partout où il y a une communauté de citoyens! C'est bien de montrer la situation que vivent les citoyens dans leurs réserves (mot que je déteste), mais il me semble que « le Devoir » pourrait aussi écrire une même enqête sur de nombreuses petites municipalités pour les autres qui n'ont aucun réseau! Les politiciens fantoches que nous avons se foutent carrément des personnes qui vivent en régions éloignées comme au 19e siècle!
    Le Québec et le Canada parlent haut et fort pour défendre leur agenda politique, leurs promesses qui ne tiennent pas la route, pour le reste c'est du bidon car tout est laissé à l'abandon! Bref, débrouillez-vous tout seuls! Ce fameux système D de la deuxième guerre mondiale, mais on est en 2021! Il serait bon qu'un organisme mondial constate toutes les vicissitudes des citoyens en régions éloignées, où la disette d'eau, pas toujours potable, en pleine chaleur l'été, est un vrai problème!

  • Pierre Rousseau - Abonné 22 février 2021 08 h 19

    Belle illustration du colonialisme canadien

    Les gouvernements successifs se sont emparés des territoires autochtones et ont décidé de parquer les gens dans des « réserves indiennes » et de les financer le moins possible. Le pays s'est grandement enrichi à partir de ces richesses naturelles, que ce soit la forêt, les mines, le pétrole et les activités récréatives, ce qui nous a assuré un niveau de vie très confortable.

    Pour les Autochtones, on les a rendus dépendants du gouvernement fédéral qui les finance bien en dessous de ce qui serait nécessaire pour avoir un niveau de vie comparable à celui du reste des Canadiens. Le pire c'est que le gouvernement reconnaît qu'ils ne finance qu'en partie leurs besoins et il leur dit du même souffle de se financer autrement. Or, ce sont les gouvernements qui s'enrichissent des ressources naturelles, pas les Premières Nations, ces dernières ne pouvant pas profiter de ces richesses sur leurs territoires ancestraux.

    C'est ça le colonialisme car non seulement on prive les Premières Nations de profiter de leurs territoires pour se financer mais en plus on ne les finance qu'en partie, une partie bien mince par rapport aux richesses que la société dominante a récolté à partir ce ces territoires. Qu'on retourne ces territoires aux peuples autochtones et ils pourront se financer eux-mêmes et ne seront plus dépendants des gouvernements coloniaux. Personne n'y perdra, sauf peut-être quelques multinationales qui exploitent sans vergogne nos forêts et nos richesses naturelles mais pour les Canadiens, cela devrait faire partie du processus de décolonisatin et de réconciliation.

  • André Binette - Inscrit 22 février 2021 14 h 44

    la cause de la pauvreté autochtone

    La pauvreté des autochtones est fabriquée par nos gouvernements quii ont volé leurs ressources anturelles et ne reconnaissent pas leurs droits. C'est ça le colonialisme, qui est par définition du racisme systémique.