France: l’État actionnaire

En 1965, le gouvernement de Jean Lesage créait la Caisse de dépôt et placement du Québec afin de mettre l’épargne des Québécois au service du développement collectif. Les artisans de ce geste historique n’ont jamais caché d’où venait leur inspiration. C’est la Caisse des dépôts et consignations de France qui leur servit de modèle. Créée sous Napoléon, elle visait à assurer l’amortissement de la dette française. Mais dès 1905, elle participa à la construction de logements sociaux et devint le bras armé d’un État qui a toujours revendiqué un rôle de premier plan dans l’économie.

Vague de privatisations

La Caisse des dépôts et consignations fut donc le précurseur des très nombreuses sociétés d’État qui naîtront après la guerre, alors que l’État nationalisera des pans entiers de l’économie. Mais cela s’arrêtera au milieu des années 1980, où la France se lance alors dans un vaste mouvement de privatisations. De nombreuses sociétés, comme Paribas, Saint-Gobain, Rhône-Poulenc et Total, seront entièrement vendues au secteur privé, soit pour en favoriser la croissance, soit pour alléger la dette publique.

Par contre, d’autres entreprises seront simplement ouvertes à des participations privées. C’est aujourd’hui le cas d’Air France et de Renault, dont l’État ne détient plus que 15 % des actions, d’Areva (21 %, multinationale de l’énergie renommée Orano en janvier) et de France Telecom (27 %). Selon les cas, cette formule permet au gouvernement devenu simple actionnaire de conserver un certain droit de regard sur la propriété de l’entreprise, sa gestion et la nomination de ses dirigeants.

L’État n’est pas un Homo economicus comme les autres et ne le sera jamais

C’est souvent par ce type de participations que l’État français est toujours propriétaire de 89 sociétés dites publiques qui totalisent 100 milliards d’euros. Celles-ci se concentrent dans des secteurs jugés stratégiques comme l’armement, l’énergie nucléaire, l’électricité, le transport ferroviaire. Le plus gros trésor de l’État demeure en effet EDF, deuxième fournisseur d’électricité au monde, possédé à 83 % par l’État. La loi fixe d’ailleurs à 70 % le plancher de cette participation.

C’est par ce type de participations, parfois minoritaires, que l’État français parvient à tisser son réseau et à exercer son contrôle sur 1625 filiales et sociétés et emploie 791 000 salariés. La seule Agence des participations de l’État (APE), qui administre la plus grande partie des actifs nationaux, gère environ 75 milliards d’euros de titres cotés en Bourse. Ce qui fait de lui le plus gros actionnaire sur la place de Paris.

Débat perpétuel

Depuis 30 ans, le débat est régulièrement relancé sur les contradictions qui déchirent l’État actionnaire. « L’État n’est pas un Homo economicus comme les autres et ne le sera jamais », écrivait l’an dernier David Azéma dans un rapport de l’Institut Montaigne. « Le vouloir actionnaire, c’est espérer de lui ce dont il n’est pas capable ni responsable », écrit ce banquier d’affaires.

Une réflexion qui semble inspirer l’actuel gouvernement puisqu’en trois ans, soit depuis l’arrivée d’Emmanuel Macron au ministère de l’Économie sous François Hollande, 10 milliards d’euros auront été transférés des actifs de l’État au secteur privé. Il s’agit de la plus grande cession d’actifs publics en si peu de temps. Et cela ne semble pas devoir s’arrêter puisque le ministre de l’Économie Bruno Le Maire vient d’annoncer la privatisation de la Française des jeux (actionnaire à 72 %) et d’Aéroports de Paris (50 %).

Pourtant, malgré les divergences et les polémiques, le consensus existe toujours en France sur l’importance de la présence de l’État dans l’économie. La France fait partie, avec la Norvège, la Slovénie et la Finlande, des quatre pays de l’OCDE dans lesquels les entreprises à participation publique emploient plus de 8 % des salariés.

Le souvenir amer de la vente, sous Nicolas Sarkozy, des aciéries de Péchiney à Alcan, puis à Rio Tinto, reste toujours vivace. On ne peut pas imaginer que le capital d’une entreprise comme Engie [groupe industriel énergétique né de la fusion de Gaz de France] « soit livré aux intérêts anglo-saxons ou chinois », prévenait récemment Martin Vial, patron de l’Agence des participations de l’État.

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